Sự phát triển của Việt Nam trong 30 năm qua rất đáng ghi nhận. Đổi mới kinh tế và chính trị từ năm 1986 đã thúc đẩy phát triển kinh tế nhanh, nhanh chóng đưa Việt Nam từ một trong những quốc gia nghèo nhất trên thế giới trở thành quốc gia thi nhập trung bình thấp. Từ 2002 đến 2018, hơn 45 triệu người đã thoát nghèo, tỉ lệ nghèo giảm mạnh từ hơn 70% xuống còn dưới 6% (3,2 USD/ngày theo sức mua ngang giá). GDP đầu người tăng 2,5 lần, đạt trên 2.500 USD năm 2018.
Phát triển đô thị là một định hướng quan trọng trong đường lối của Đảng và Nhà nước, điều này được thể hiện rõ trong Nghị quyết Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ XVII (2016).
“Đổi mới cơ chế, chính sách, kiểm soát chặt chẽ quá trình phát triển đô thị theo quy hoạch và kế hoạch. Từng bước hoàn thành hệ thống đô thị có kết cấu hạ tầng đồng bộ, hiện đại, thân thiện với môi trường, gồm một số đô thị lớn, nhiều đô thị vừa và nhỏ liên kết và phân bố hợp lý trên các vùng…”
Nguồn lực đầu tư cho phát triển đô thị Việt Nam
Trong bối cảnh hiện nay, phát triển đô thị đã và đang bùng nổ mạnh mẽ. Tính đến tháng 4/2019, cả nước đã có 830 đô thị, với tỷ lệ đô thị hóa đạt 38,6%, gồm: 2 đô thị đặc biệt (TP.HCM và HN), 20 đô thị loại I trong đó có 3 đô thị loại I trực thuộc trung ương (Hải Phòng, Đà Nẵng, Cần Thơ), 29 đô thị loại II, 45 đô thị loại III, 83 đô thị loại IV và 265 đô thị loại V.
Hiện nay, quá trình đô thị hóa đất đai đang diễn ra nhanh hơn đô thị hóa về dân số, dẫn đến việc giảm mật độ dân số và cản trở tăng năng suất lao động. Mô hình đô thị hóa hiện nay là chuyển đổi sử dụng đất để xây dựng khu công nghiệp và các khu đô thị manh mún, quy mô nhỏ. Tốc độ chuyển đổi sử dụng đất tăng nhanh hơn tốc độ tăng dân số và tạo việc làm. Các thành phố lớn như HN và TP.HCM đang bị mất cân đối nghiêm trọng giữa khu vực nội thành nơi mật độ dân cư có thể lên đến 44.000 người/km2 và khu vực ngoại thành, nơi mật độ dân cư có nơi chỉ vài khoảng 100 người/km2. Sự mất cân đối này làm cho thành phố trở nên dàn trải và mất đi sự năng động của mình. Tốc độ mở rộng đô thị Việt Nam cũng đã diễn ra trong quy mô lớn, theo Tổng Cục thống kê năm 2000 diện tích đô thị Việt Nam là 990 ngàn ha, năm 2009 là 1,42 triệu ha và 3,4 triệu ha năm 2014 – chiếm tỷ lệ 10,26% diện tích cả nước (2014).
Tuy nhiên, hệ thống hạ tầng kỹ thuật và hạ tầng xã hội tại đô thị chưa đồng bộ; trình độ và năng lực quản lý và phát triển đô thị còn thấp so với yêu cầu; Tốc độ xây dựng cơ sở hạ tầng ở phần lớn đô thị Việt Nam đều chậm so với phát triển kinh tế xã hội. Về cơ bản, chất lượng đô thị hóa Việt nam còn thấp, do vậy các dự án cải tạo và tái thiết đô thị sẽ đóng vai trò quan trọng trong việc nâng cao chất lượng đô thị hiện nay.
Chính sách phát triển đô thị và nguồn lực đầu tư phát triển đô thị
Trong bối cảnh đó, nguồn lực cơ sở địa phương chính là một trong những yếu tố cần phát huy. Muốn vậy, cần có chính sách tạo điều kiện cho các địa phương huy động được nhiều vốn hơn từ các nguồn như hỗ trợ phát triển, phát hành trái phiếu và vốn từ các ngân hàng thương mại…hay cơ chế khai thác từ quy hoạch phát triển quỹ đất, vốn đóng góp từ cộng đồng.
Một trong những tồn tại cơ bản của phát triển đô thị hiện nay là nguồn vốn đầu tư. Thực trạng đầu tư dàn trải ở các địa phương, ngay cả ở những thành phố lớn như Hà Nội và TP.HCM dẫn đến tình trạng nợ đọng vốn xây dựng cơ bản, thất thoát, lãng phí vốn đầu tư nhà nước, hiệu quả đầu tư thấp và những hệ quả xấu khác đối với nền kinh tế.
Trên thực tế, việc hình thành phát triển đô thị nên được thực hiện theo thị trường quyết định.
Bộ Xây dựng và WB đã nghiên cứu “Chương trình nâng cấp đô thị quốc gia”, trong đó đề xuất tập trung nghiên cứu cho khu vực nghèo đô thị hiện hữu của gần 100 đô thị từ loại IV trở lên. Theo tính toán các tổ chức tài trợ quốc tế đối với phát triển hạ tầng đô thị từ năm 2006 đến 2020, lượng vốn đầu tư vào hạ tầng cơ sở đô thị lên tới hàng chục tỷ USD, chiếm khoảng 15 đến 20% tổng GDP của Việt Nam. Đến năm 2020, tổng chi phí dự toán cho nâng cấp đô thị từ loại IV trở lên ước khoảng 174.143 tỷ đồng. Giai đoạn năm 2010 cần đầu tư khoảng 18 tỷ USD, năm 2020 khoảng 46 tỷ USD, tuy nhiên trên thực tế, ngân sách nhà nước chi cho hạ tầng đô thị giai đoạn 1996-2000 mới đạt khoảng trên 5 tỷ USD.
Những gợi ý nhằm phát triển đô thị hiệu quả ở Việt Nam
Theo xu thế phát triển chung thế giới, các thành phố nên giữ một vai trò lớn hơn trong quá trình phát triển khu vực kinh tế tư nhân giàu mạnh, phát triển cụm doanh nghiệp để có thể hội nhập với chuỗi giá trị toàn cầu và cung cấp dịch vụ kho vận giúp nâng cao năng suất lao động, thúc đẩy đổi mới sáng tạo, và tạo ra một tần lớp người tiêu dùng mới – tức là tất cả những yếu tố cần có của một thành phố sôi động tại các nước thu nhập cao.
Nhằm thực hiện quá trình đô thị hóa trở thành động lực phát triển mạnh mẽ hơn nữa trong vòng 20 năm tới, Việt nam cần điều chỉnh lại vai trò của nhà nước và của thị trường trong quản lý đô thị hóa. Cụ thể với 3 tiêu chí:
+ Tái tập trung vai trò và nâng cao năng lực nhà nước trong một số lĩnh vực mà chỉ có nhà nước mới làm được, ví dụ tăng cường năng lực và điều phối quy hoạch đô thị (kể cả mảng thông tin và sử dụng đất), tài chính công, dịch vụ xã hội, và tăng cường đầu tư vào cơ sở hạ tầng nhằm hỗ trợ thực hiện quy hoạch đô thị.
+ Tái phân công trách nhiệm, đi kèm thẩm quyền và nguồn lực giữa các cơ quan trung ương, địa phương và chính quyền đô thị nhằm đảm bảo giải quyết vấn đề một cách tổng thể và đồng bộ thay vì bị ảnh hưởng bởi lợi ích cục bộ địa phương.
+ Giảm bớt mức độ can thiệp và kiểm soát của nhà nước đối với các hoạt động mà thị trường có thể làm tốt hơn. Điều này đặc biệt cần trong thị trường yếu tố sản xuất, ví dụ như đất đai, nơi điều tiết theo các quy định thường làm méo mó thị trường. Giải pháp ở đây không phải là đề ra quy định mới, mà là giảm kiểm soát.
Nhiều nghiên cứu chính sách cho thấy việc thay đổi các nguyên tắc quản lý nhằm thúc đẩy hành lang pháp lý phù hợp cho sự phát triển của kinh tế tư nhân là một cơ hội phát triển đô thị bền vững, hiệu quả, gắn kết trách nhiệm của chủ đầu tư tư nhân trong phát triển đô thị. Một số bài học kinh nghiệm thế giới cũng cho thấy việc xây dựng các hành lang pháp lý minh bạch sẽ tạo nên hiệu quả cao hơn trong thực thi chính sách phát triển đô thị của chính quyền đô thị.
Một số công cụ phát triển đô thị khai thác hiệu quả nguồn lực tư nhân trong phát triển đô thị, kinh nghiệm thế giới.
Nhiều quốc gia đã áp dụng nhiều hình thức khác nhau trong việc thực thi các chính sách phát triển đô thị dựa trên cơ sở khai thác phù hợp và hiệu quả nguồn lực tư nhân. Các chính sách này về cơ bản là thực thi các cơ chế thỏa thuận dựa trên nền tảng khung là quy hoạch, quy định pháp lý có sẵn nhằm đưa ra các cơ chế có thể là giảm thuế hoặc các chỉ tiêu cho phép vượt ngưỡng quy định một cách công khai, minh bạch.
Cơ chế tái điều chỉnh đất đai
Nhức nhối nhất trong việc đầu tư phát triển đô thị có lẽ là bài toán giải phóng mặt bằng. Vấn đề này gây ra sự kéo dài thời gian rất lớn trong quá trình thực hiện dự án, dẫn đến lãng phí nguồn lực và đây cũng là một trong những nguyên nhân chính dẫn đến việc các nhà đầu tư không mấy mặn mà với các dự án cải tạo và tái thiết đô thị.
Để giải quyết vấn đề này, điều chỉnh đất đai là một cách tiếp cận mới. Điều chỉnh đất đai thường được sử dụng ở các nước Đông Á, như Nhật Bản và Hàn Quốc. Ngoài ra, nó cũng đã được sử dụng ở Đức để cho phép lắp ráp và quy hoạch đất thuộc sở hữu tư nhân ở rìa đô thị, cũng như việc cung cấp cơ sở hạ tầng và dịch vụ trên khu đất đó. Sử dụng phương pháp này, chính phủ tập hợp hoặc lắp ráp các thửa đất thuộc sở hữu tư nhân khaii thác trong một khu vực nhất định và chuẩn bị kế hoạch sử dụng đất cho toàn bộ khu vực bao gồm chỉ định các không gian cho cơ sở hạ tầng và dịch vụ công cộng như đường và không gian mở. Sau đó tích hợp với quy hoạch và xây dựng cơ sở hạ tầng cần thiết. Khi kết thúc quá trình, chính phủ trả lại cho mỗi chủ đất một thửa đất tỷ lệ với thửa đất ban đầu của họ với diện tích nhỏ hơn (ví dụ 50-60% của thửa đất ban đầu. Có nghĩa là thửa đất mới có giá trị cao hơn bởi vì bây giờ nó là đất đô thị với đầy đủ hạ tầng kỹ thuật. Chính phủ giữ lại các lô đất chiến lược đã chọn đấu giá hoặc bán theo giá thị trường để thu hồi chi phí đầu tư vào cơ sở hạ tầng và cung cấp dịch vụ.
Điều chỉnh đất đai là một công cụ hiệu quả trong việc cho phép chính quyền địa phương thực hiện các dự án cải tạo thông qua các giá trị đất tăng lên trong khi tham gian và liên quan đến cư dân ban đầu với chủ đất với tư cách là các bên liên quan. Do đó, đây là một công cụ tốt cho sự tham gia của các bên liên quan. Nó cũng có lợi cho chính phủ vì nó không đòi hỏi một khoản đầu tư lớn đế mua đấttừ các chủ sở hữu. Tuy nhiên, điều chỉnh đất đai cần các thể chế địa phương mạnh mẽ và một không pháp lý hợp lý để được thực thi một cách hiệu quả. Một thách thức khác là có được sự đồng ý của tất cả các chủ đất hiện có cho dự án tái sinh. Hơn nữa, quá trình điều chỉnh đất liên quan đến việc định giá đất., Nhìn chung, chính phủ và chủ đất rất khó đạt được thỏa thuận về giá trị thực của đất.
Cơ chế, chính sách ưu đãi trong phát triển công trình xanh tại Singapore
Hiện nay, chính sách thu hút đầu tư các nguồn vốn tư nhân chỉ dừng lại ở việc miễn hoặc giảm thuế đất, điều này chưa thực sự mang lại hiệu quả về lâu dài. Singapore đã có nhiều vận dụng với các chương trình thưởng ưu đãi trực tiếp về thuế và diện tích sàn xây dựng ưu đãi trong việc kiểm soát tổng diện tích sàn xây dựng – GFA như các chương trình: Khuyến khích phát triển ban công trong nhà ở và khách sạn; Ánh sáng trong trung tâm quận thương mại CBD, CSFs cho các công trình thương mại có các chức năng mở cho cộng đồng hoặc các hoạt động thể thao. Các chương trình phát triển công trình xanh với hệ thống điểm xanh “Green Mark” áp dụng cho cả công trình xây mới, cải tạo và các quy hoạch xây dựng chưa thực hiện, áp dụng cho khu vực đầu tư tư nhân nằm trong Đề án thúc đẩy sự phát triển bền vững môi trường xây dựng của Singapore. Ưu đãi thưởng tổng diện tích sàn thường xác định tối đa khoảng 10% tổng diện tích sàn xây dựng – GFA nhằm không làm thay đổi quá lớn các hệ số sử dụng đất (GPR) đã được xác định trong quy hoạch.
Cơ chế chuyển nhượng quyền phát triển không gian – TDR
TDR là khái niệm về chương trình Chuyển nhượng quyền phát triển không gian, cho phép chuyển đổi không gian từ khu vực gửi (1) đến Khu vực nhận (2) với các giá trị được quy đổi dựa trên diện tích sàn xây dựng được phép thông qua một Thị trường chuyển nhượng (3). Ba thành tố cơ bản của TDR gồm: Khu vực gửi (Sending sites) cung cấp quyền phát triển; Khu vực nhận (Receiving sites) tiếp nhận quyền phát triển; Thị trường chuyển nhượng (The Marketplace) nơi thực hiện việc chuyển nhượng. Trong đô thị, TDR có các tín chỉ chuyển nhượng là đơn vị diện tích sàn xây dựng công trình.
Năm 1981, TDR được sử dụng trong bảo vệ đất nông nghiệp tại Mỹ và giai đoạn những năm 1980-1990 nhiều bang đã thực hiện cơ chế TDR mua lại quyền phát triển của các chủ sở hữu đất đai nằm trong vùng phát triển nông nghiệp…
Khả năng áp dụng rộng rãi của cơ chế hay các chương trình chuyển nhượng TDR được nhiều nước Mỹ, Nhật, Singapore, Ấn Độ… lựa chọn dựa trên khả năng đảm bảo cân bằng lợi ích của các nhóm liên quan trong quá trình thực hiện các chính sách phát triển đô thị. Phạm vi áp dụng của nó từ công tác bảo vệ đất nông nghiệp, bảo tồn các công trình có giá trị, khuyến khích và kiểm soát không gian đô thị, đền bù giải phóng mặt bằng, bảo tồn công trình có giá trị đô thị, phát triển các không gian công cộng thuộc sở dữu tư nhân POPS…
Đánh giá chung, việc nghiên cứu các công cụ chính sách cải tạo, tái thiết nhằm nâng cao chất lượng đô thị gắn với sự tham gia và vai trò lớn hơn của khu vực tư nhân là một thách thức phát triển bền vững của hệ thống đô thị Việt Nam, nhằm đảm bảo duy trì sức hút, hấp dẫn cho đô thị là bài toán kinh tế khó nhưng cần thực hiện hiệu quả, đồng bộ giữa thực thi đổi mới các chính sách và xây dựng khung chính sách với tầm nhìn ngắn hạn và dài hạn.
(Nguồn: Tạp chí Kiến trúc Việt Nam, Số 226/2019)